Princípios
Coleção Princípios - Lula reeleito

A cláusula udenista

Inácio Arruda* Publicado em 01.10.2006

A natureza restritiva da cláusula de barreira deve ser compreendida – e combatida – à luz da evolução dos partidos, da política e da democracia no Brasil. Foi a ampliação dos horizontes da participação que assegurou a representação das classes e camadas populares, notadamente do Partido Comunista do Brasil – uma conquista histórica do povo brasileiro

Ao longo do tempo, os partidos políticos sofreram as seqüelas de intervenções autoritárias contra o funcionamento normal do regime representativo, em especial nos períodos de 1937 a 1945 e de 1964 a 1984, quando a regulação ditatorial limitou mais duramente a liberdade de organização. Na atual fase da nossa História, o país experimenta avanços democráticos de maior consistência e impõe derrotas seguidas às velhas oligarquias de roupa nova, que reagem ao seu modo.

Desde os anos ‘90, o receio diante da crescente participação das massas na política e a necessidade de modelar a democracia de forma a torná-la aceitável para esses setores decadentes, mas ainda poderosos, reiteram iniciativas de retrocesso que, substituindo a vontade popular e a soberania do Parlamento, promovam o rebaixamento ou a simples exclusão de amplos setores sociais da vida política – inclusive da representação na Câmara dos Deputados.

E isso ocorre justamente quando a frágil democracia brasileira se encontra em uma fase histórica de especial amadurecimento.

Autoritarismo e instabilidade

Ao longo de quase 170 anos (em 1837, após a abdicação do imperador D. Pedro I, ocorrida em 1831, formaram-se as primeiras estruturas partidárias institucionais no Segundo Reinado, a dos Conservadores, saquaremas e a dos Liberais, luzias), cerca de duas centenas de partidos políticos foram criadas e feneceram no Brasil, menos pela falta de enraizamento histórico dos programas partidários nas classes e camadas sociais em formação do que pela instabilidade política. A cada interrupção do processo político correspondeu uma reorganização do quadro partidário, que acompanhava as transformações ocorridas no país.

O Brasil conheceu vários sistemas de partidos distintos. Para facilitar a visão panorâmica do processo histórico, podemos recorrer ao enquadramento produzido pelo cientista político Bolívar Lamounier, que não compartilha de nosso pensamento sobre a situação eleitoral e partidária brasileira, mas admite a marca das intervenções autoritárias:

1ª) liberais versus conservadores, de 1837 até a proclamação da República em 1889; 2ª) partidos únicos estaduais (ditos “republicanos”) na Primeira República, até a Revolução de 1930; 3ª) um pluripartidarismo embrionário (polarizado nos extremos pelos movimentos integralista e comunista) até o golpe que instaurou o Estado Novo, em novembro de 1937; 4ª) um pluripartidarismo melhor configurado de 1945 até sua extinção pelo Ato Institucional nº 2, em 1965; 5ª) um bipartidarismo tutelado (Arena versus MDB) no âmbito do regime militar, de 1965 a 1979; 6ª) retorno controlado ao pluripartidarismo através da reforma partidária de 1979, tendo como principais organizações o PDS e o PMDB, sucessores, respectivamente, da Arena e do MDB, até 1985; 7ª) ampliação do leque pluripartidário a partir da Emenda Constitucional nº 25, de maio de 1985, que permitiu inclusive a legalização de partidos de orientação marxista e suspendeu praticamente todas as restrições à formação de novos partidos (1).

A instalação da República, em 1889, significou o primeiro corte mais relevante, com o desaparecimento dos partidos de feição marcadamente monarquista. A Revolução de 1930, cerca de 40 anos depois, superou os antigos partidos republicanos. O Estado Novo, de 1937, simplesmente suprimiu os partidos políticos, e o regime militar de 1964 os reduziu a dois: Aliança Renovadora Nacional (Arena) – basicamente a quase totalidade da velha UDN e setores importantes do PSD – e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB) – de início abrigou remanescentes do PTB e setores mais progressistas do PSD e, depois, mais amplamente, as oposições ao regime militar – que, solícito ao ideário norte-americano, em seu pico histórico, reitera a vocação das elites brasileiras pelas restrições às liberdades democráticas.

Entre as duas ditaduras, o ambiente da Constituinte de 1946 inaugurou uma próspera, embora breve, liberdade de organização partidária, permitindo que as diversas “partes” da sociedade se fizessem representar por agremiações formalmente reconhecidas pela ordem jurídico-política. No caso do proletariado, emergiu para a disputa eleitoral e política formal, já amadurecido por 24 anos de luta, seu Partido Comunista do Brasil, fundado em 25 de março de 1922, então expresso pela sigla PCB.

Esse momento durou pouco por uma razão fundamental. A experiência demonstrou que, em liberdade, a sociedade brasileira se rebelava diante do restritivo controle oligárquico-militarista, contrariando a tese dominante de que o Brasil deveria persistir, sem contestação, sob a hegemonia de um ou dois partidos representativos das classes proprietárias das terras, dos meios de produção e de financiamento, como ocorrera desde o Brasil Colonial – em articulação, após os anos ’30, à matriz imperial norte-americana.

O Partido Comunista do Brasil foi posto na clandestinidade e os parlamentares eleitos pela legenda foram cassados. O trabalhismo nacionalista, expresso via PTB, de Getúlio Vargas, foi o fiel da balança nas disputas entre o Partido Social-Democrático (PSD), onde se abrigavam os varguistas mais conservadores, e a União Democrática Nacional (UDN), aliada ao imperialismo – um confronto que culmina com o suicídio de Vargas em 1954 e, dez anos depois, com o golpe militar de 1964.

Glória e ocaso da ditadura

Após o golpe, foi assentado na primeira Lei Orgânica dos Partidos, de 1965, pela casuística Constituição de 1967 e emendas posteriores, que o funcionamento dos partidos dependeria do apoio em votos de 10% dos eleitores, depois 5% (medida integrada à proibição de coligações e ao voto distrital misto, entre outros aspectos), negando-se representação às legendas que não atingissem esse perfil.

No entanto, as duras restrições à formação de mais de dois partidos políticos tornavam supérflua qualquer nova norma restritiva. De modo tal que essa prática de extremo cerceamento terminou por demonstrar quão absurdos são os limites determinados à amplitude da representação política nas condições de um país complexo como o Brasil.

As necessidades de expressão diferenciada das próprias forças conservadoras forçaram o recurso à sublegenda como alternativa para a incorporação, no partido oficial, das correntes de opinião divergentes e a acomodação dos conflitos no plano regional. A Arena chegou a ter pelo menos três tendências numeradas. O MDB, criado para legitimar o regime excludente, foi crescendo na preferência popular e ampliando sua bancada.

Aos dez anos de vigência do regime militar o estrangulamento da vida política brasileira fora abalado pela ampla resistência ao poder castrense, que temia o seu imprevisível soerguimento a partir da reorganização da sociedade e das diversas formas de luta empregadas, entre as quais a luta armada. Esta, articulada à extraordinária vitória eleitoral da oposição em 1974, impulsionou a política da “abertura lenta e gradual” implementada sob pressão pelo general-presidente Ernesto Geisel.

A resposta à humilhante derrota de 1974 vem com o Pacote de Abril de 1977, que fechou o Congresso e criou os senadores biônicos. Marco Maciel, então presidente da Câmara dos Deputados, justificou a truculência como um “ato profilático”. Na verdade, prevaleceu o terror diante de uma derrota ainda maior na eleição seguinte, de 1978. Em suas memórias, o general Ernesto Geisel revela que seus principais artífices foram o general Golbery do Couto e Silva, Petrônio Portela, Armando Falcão e Marco Maciel. A este último coube o papel de costurar nas décadas seguintes a linha de seqüência dos aspectos conhecidos como “entulho autoritário”, revogados com o fim da ditadura e parcialmente resgatados nos
anos neoliberais de ‘90.

Mais dez anos e uma formidável campanha intitulada pelos brasileiros de “Diretas-Já” anunciou, em 1984, o crepúsculo do regime militar e o alvorecer de um regime de liberdades democráticas, do qual surge uma nova fase da organização partidária no país. Os partidos políticos assumem sua fisionomia própria e nascem outros, na mais extensa e elevada fase democrática experimentada pelo Brasil em sua História – que supera os 22 anos. Até esse momento da redemocratização, o PCdoB somente conhecera dois anos de legalidade desde 1922.

Ofensiva com nova cláusula

Entretanto, não feneceu a velha pretensão da canhestra elite brasileira, que persistiu nas investidas contra as liberdades democráticas e contra o lugar histórico dos partidos políticos representativos das diversas classes e camadas sociais que compõem o rico amálgama da sociedade brasileira.

Dez anos após o final da ditadura militar, ressurgiu, no corpo da Lei n° 9096/95, de 19 de setembro de 1995, a iniciativa de liquidar com o “excesso” de partidos que “atrapalha” o exercício do poder pelas velhas classes. Ressurge o “entulho autoritário” da ditadura pelas mãos do então presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, que se comprometera naquele momento com o veto aos artigos mais polêmicos da lei, mas manobrou maliciosamente para que seu vice, o mesmo Marco Maciel, agora do PFL, a sancionasse plenamente.

Essa matreira articulação define de modo indisfarçável o time da direita no Brasil, sua concepção e estratégia. Nessa ascendência, os principais partidos conservadores assumem com naturalidade as tradicionais bandeiras da UDN, que depois foi Arena e em seguida PDS – uma restrita linhagem de forças sociais e políticas que passaram intocadas, em suas bases, pelos mais duros períodos de obscurantismo político no país.

Mesmo assim, as bancadas de PSDB e PFL contam nestas últimas eleições de 2006, com menos representantes eleitos que em 2002 (65 deputados federais cada), percebendo-se que essa queda exprime, mais que um retrocesso pontual, uma sólida tendência declinante.

Hoje em oposição ao primeiro presidente da República que não brotou do seu ventre, o pólo conservador luta ferozmente pelo seu isolamento e destruição, sustentado numa mídia controlada por apenas seis famílias aliadas. Nesse ambiente, o sucesso da cláusula de barreira significa em primeiro lugar o prático isolamento do partido do Presidente, o Partido dos Trabalhadores, num pequeno emaranhado de legendas com predomínio conservador – que se esmeram no afã de enredá-lo em suas práticas de baixo nível moral. O passo seguinte será naturalmente a eliminação ou cooptação de sua sustentação política, consumando o objetivo de inviabilizar a vigência atual de um governo popular no Brasil.

A determinação de aplicar a qualquer custo um dispositivo já derrotado, como se verá adiante, na Câmara dos Deputados, pertence ao mesmo ambiente que esclarece a contínua virulência (desde meados de 2005 o presidente é submetido a uma sangria cotidiana) de um setor dos grandes proprietários dos meios financeiros e de produção, herdeiro fiel da tradição medieval da elite brasileira.
Esse setor ainda atua como o dono de um banquete que decide quem é convidado ou penetra. Dá conta das características e do grau de acirramento da luta de classes em curso, ao longo do processo histórico e nas condições vigentes no Brasil e da América, onde contingentes antes subalternos disputam vitoriosamente os governos, a exemplo da Venezuela e da Bolívia – embora o poder de Estado permaneça sob controle das classes economicamente hegemônicas.

O ódio dedicado aos trabalhadores nesse processo já foi externado em outros momentos à base do chicote, das caçadas, esquartejamentos, fuzilamentos e cabeças decepadas. Hoje, transcorridos mais de cinco séculos do nosso desenvolvimento social, quando se realizou, pela primeira vez, a eleição e reeleição de um presidente oriundo do nosso povo trabalhador, de extração operária, o acirramento desse ódio atinge o seu paroxismo espetacular, à base do extenso domínio dos meios de comunicação e da exposição midiática – enquanto método de destruição dos seus adversários. Das antigas práticas persistem, entre outras, a ostensiva agressividade e a humilhação como instrumentos públicos mórbidos de resolução da questão política.

Inspiração alemã

Nesse ambiente localiza-se a nova ofensiva no sentido de restringir os espaços de atuação dos partidos populares, que visa a conter seu crescimento ou, simplesmente, determinar sua extinção. Compatível com a tradição repressiva e autoritária da truculenta classe dominante brasileira, a origem da cláusula de barreira se encontra na Alemanha, onde a destruição dos partidos populares teve seu simbolismo mundialmente mais conhecido no episódio do incêndio do Parlamento Nacional, o Reichstag, provocado por Hitler para responsabilizar os comunistas, afastá-los da vida política e, em seguida, isolá-los e dizimá-los.

O dispositivo surge no pós-guerra – no auge da ocupação política e militar liderada pelos Estados Unidos, com sua vocação para exportar a “democracia” que hoje conhecemos bem melhor –, sob os singelos nomes “cláusula de desempenho” ou “de acesso”, com o objetivo “democrático” de conter o evento de partidos ideológicos.

Na Alemanha, desde 1949, esse dispositivo contribui para a concentração partidária: dos dez partidos que contavam com representação parlamentar, em 1961, restavam apenas quatro deles. Lá, esses partidos nacionais estabelecem alianças regionais com partidos locais de acordo com a influência de cada um no seu território, dividindo-se o quadro partidário em duas categorias distintas de partidos (os locais e os nacionais; leia-se, de segunda e de primeira categoria).

O artigo 13 da Lei (9096/95) brasileira é um transplante mecânico do sistema vigente em outro país (onde, aliás, a norma análoga já tem efeito deletério sobre o funcionamento democrático do regime representativo) que ignora as diferenças institucionais em realidades distintas. Na Alemanha, para citar apenas dois exemplos das distinções relevantes, não há eleição para o Senado (ou Câmara Alta) e o regime é parlamentarista: governa o partido ou a coalizão que elege a maior bancada de deputados federais.

No Brasil, há Senado e Câmara dos Deputados eleitos diretamente pela população e o sistema de governo é presidencialista. Não há – nem pode haver – sequer convicção, numa eleição para os vários níveis e órgãos de representação política, sobre qual deles deveria prevalecer na apreciação dos cálculos de aplicação da “cláusula”. Se um determinado partido eleger senadores, governadores ou até mesmo o presidente da República, obtendo desempenho inferior a 5% dos votos para a Câmara dos Deputados, será enquadrado no dispositivo?

O artigo 13 dessa Lei Eleitoral fere o artigo 17 da Constituição que, segundo seu caput: “É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana”. Os partidos políticos têm direito a recursos do Fundo Partidário e acesso gratuito às emissoras de rádio e televisão, na forma da lei.

A Constituição de 1988 consagra, portanto, três direitos (liberdade partidária, pluripartidarismo e proporcionalidade) que não poderiam ser objeto de modificação pelo legislador ordinário. E não admite a existência de cláusula de barreira, instrumento que constou da Constituição de 1967 e da Emenda Constitucional de 1969 – praticamente uma nova Carta Constitucional. Esteve no Código Eleitoral de 1950, que exigia pelo menos um representante no Congresso para o funcionamento de um partido
político.

Inconstitucional, portanto, a cláusula fere o princípio federativo (a Câmara Federal não pode servir de parâmetro para o funcionamento parlamentar nas câmaras e assembléias legislativas) e a autonomia dos Poderes, interferindo tanto no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) – dispositivo de um poder soberano nas suas decisões de funcionamento interno – quanto nas casas legislativas estaduais e municipais.

Destaca-se, ainda, não caber ao TSE a prerrogativa de se pronunciar, por iniciativa própria, sobre o funcionamento da Câmara. Afirmando esse princípio, existe uma decisão da Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJ) que se posiciona pela aplicação do RICD e não da Lei dos Partidos quanto à existência de normas conflitantes sobre o funcionamento interno da Casa (Parecer da CCJ à Consulta n° 9/2003, em acordo com o Relatório formulado pelo deputado Sérgio Miranda).

Tanto o deputado Sérgio Miranda como o deputado Rubens Otoni – este Relator na CCJ, do maior projeto de reforma política em tramitação na Câmara dos Deputados – recorreram a um parecer do jurista Célio Borja, que interpreta corretamente a supremacia do regimento sobre o dispositivo da Lei dos Partidos:
“Contudo, a norma restritiva do art. 13 da Lei 9.096, de 1995, dispõe diretamente sobre fatos, atos e resoluções que nascem e se esgotam no âmbito do Congresso Nacional. Com efeito, a reunião de representantes eleitos sob a mesma legenda em uma bancada tem como escopo o gozo de prerrogativas e a prática de atos que só são juridicamente relevantes na vida congressual e, por isso, são regulados pelo regimento das Casas ou do Congresso, jamais pela lei que pressupõe a sanção e o veto, bem como a iniciativa, do Chefe do Poder Executivo, o que constituir-se-ia em intervenção em assunto da economia interna do parlamento” (2).

Suprema singularidade

Nas eleições de 2006 o Partido Comunista do Brasil obteve 1,98 milhão de votos para a Câmara dos Deputados, significando 2,13% do total nacional. Entretanto, na disputa para o Senado obteve percentual mais de três vezes superior: 6,4 milhões de votos, ou 7,5% do total. Em 22 anos de legalidade – do fim do regime militar aos dias atuais – esse partido vem se consolidando positivamente no cenário político nacional, conquistando a simpatia da população, elegendo bancadas cada vez mais expressivas. Em 2007, 13 deputados federais e seu primeiro senador eleito pela legenda após a Constituinte de 1946 – totalizando dois senadores na próxima legislatura.

A significativa importância histórica do PCdoB em nosso cenário político o coloca em destacado lugar na construção de uma sociedade avançada em nosso país, no concerto partidário e no Parlamento brasileiro, denunciando por si o absurdo de um dispositivo que lhe cerceie o direito a uma existência política plena.

O peso dessa presença pode ser avaliado a partir da esplêndida fórmula encontrada pelo jurista Paulo Bonavides e pelo embaixador brasileiro em Portugal, Paes de Andrade, para enfatizar, em História Constitucional do Brasil, a importância, para o constitucionalismo brasileiro, da bancada comunista, composta por 14 deputados e pelo senador Luiz Carlos Prestes, em breve tempo de legalidade, antes de ser proscrita em 1947. Uma legalidade – ressaltam os autores – heroicamente conquistada:
“Não resta dúvida de que a singularidade por excelência da Constituinte de 1946, veio a ser a presença de uma bancada comunista na Assembléia suprema, fato que ocorria pela primeira vez em toda a nossa história constitucional (...) sendo a legalização do Partido Comunista do Brasil conseqüência direta e imediata do triunfo das armas aliadas na Segunda Grande Guerra Mundial e da participação que teve o País, com sua força expedicionária no teatro de operações de guerra, durante a campanha militar da Península Itálica, onde contribuiu também para a queda do fascismo e do nacional-socialismo” (3).

A supressão de seus direitos significa, portanto, além do garroteamento da liberdade na vida política do país, também a imposição de irreparáveis prejuízos à memória da edificação da nossa sociedade e um injustificável desprezo por um pedaço significativo da nossa História e da trajetória de uma classe especial no soerguimento da Pátria brasileira – o proletariado.

Inácio Arruda é líder da bancada do PCdoB na Câmara dos Deputados e senador eleito pelo Estado do Ceará.

Notas:

(1) LAMOUNIER, Bolívar. Partidos políticos e consolidação democrática: O caso brasileiro, 1ª parte, n. 14, São Paulo, Idesp, 1986, p. 1 e 10.
(2) Cit. Relatório do deputado Sérgio Miranda ao Recurso nº 09/2003, na Comissão de Constituiçã e Justiça e Cidadania da Câmara dos Deputados, sobre o desempenho do PV e do PRONA quanto aos resultados das eleições de 2002.
(3) História Constitucional do Brasil. Paulo Bonavides, Paes de Andrade, 3ª ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1991. p. 380, 381.

EDIÇÃO 87, OUT/NOV, 2006, PÁGINAS 31, 32, 33, 34, 35, 36